IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 2060/1988,
proposto da Rosanna Fantini, Maria Concetto Pacetto, Manuela
Gargaloni, Lucia Michelucci, Lucia Buti, Rosanna Piacente, Maria
Rosalia, Marisa Cenci, Manuela Giannoni, Maria Pia Tinacci, Giovanna
Renieri, Daniela Pani, Daniela Bindi, Laura Lucarini, Antonella
Sollazzi, Angela Lolli, Maria Teresa Barranco, Anna Guglielmini,
Cinzia Maria Landi, Gabriella Magnolfi, Roberta Felici, Anna
Nicastro, Morena Roschi, Loretta Guidetti, Fortunata Nastasi,
Marialorenza Marchi, Concetta Salinitro, Adriana Bonatti, Nadia
Nicoziani, Anna Caciocci, Nicoletta Lorini, Stefania Pieraccini,
Grazia Pasquale Zammuto, Elena Ferrini, Mario Moriconi, Carla
Nicolucci, Maria Grazia Tanzi, Sandra Zamboni, Maria Bini, Anna
Melone, Tamara Ottanelli, Patrizia Fabbri, Carla Calloud, M. Cristina
Gonnelli, Serena Ciullini, Laura Frassoni, Assunta De Rosa, Loretta
Mazzanti, Giuseppina Ametrano, Barbara Maiani, Luciana Di Gangi,
Paola Marcacci, Saida Innocenti Fagni, Ivana Batazzi, Giovanna
Giovannelli, Patrizia Barolini, Patrizia Spagnesi, Anna Maria
Nincheri, Paola Cristina Magazzini, Luisa Gaetana Peris, Jole
Corradi, Maria Tattoli, Marta Masoni, Gisella Raimondo, Concetta
D'Elia, Sandra Bensi, Giovanna Menchini, Maurizia Guidi, Maria Piera
Feil, Gloria Martelli, Barbara Castelli, Matteo Santalucia, Ivana
Carlini, Giovanna Dini, Laura Vignoli, Maria Scarpelli, e sul ricorso
n. 593/89, proposto da Rosanna Fantini, Maria Concetta Pacetto,
Manuela Gargaloni, Lucia Michelucci, Lucia Buti, Rosanna Piacente,
Maria Rosalia, Marisa Cenci, Manuela Giannoni, Maria Pia Tinacci,
Giovanna Renieri, Daniela Pani, Daniela Bindi, Laura Lucarini,
Antonella Sollazzi, Angela Lolli, Maria Teresa Barranco, Anna
Guglielmi, Cinzia Maria Landi, Gabriella Magnolfi, Roberta Felici,
Anna Nicastro, Morena Roschi, Loretta Guidetti, Fortunata Nastasi,
Marialorenza Marchi, Concetta Sanilitro, Adriana Bonatti, Nadia
Nicoziani, Anna Caciolli, Nicoletta Lorini, Stafania Pieraccini,
Grazia Pasquala Zammuto, Elena Ferrini, Mario Moriconi, Carla
Nicolucci, Maria Grazia Tanzi, Sandra Zamboni, Maria Bini, Anna
Melone, Tamara Ottanelli, Patrizia Fabbri, Carla Calloud, M. Cristina
Gonnelli, Serena Ciullini, Laura Frassoni, Assunta De Rosa, Loretta
Mazzanti, Giuseppina Ametrano, Barbara Maiani, Luciana Di Gangi,
Paola Marcacci, Saida Innocenti Fagni, Ivana Batazzi, Giovanna
Giovannelli, Patrizia Bartolini, Patrizia Spagnesi, Anna Maria
Nincheri, Paola Cristina Magazzini, Luisa Gaetana Peris, Jole
Corradi, Maria Tattoli, Marta Masoni, Gisella Raimondo, Concetta
D'Elia, Sandra Bensi, Giovanna Menchini, Maurizia Guidi, Maria Piera
Fei, Gloria Martelli, Barbara Castelli, Matteo Santalucia, Ivana
Carlini, Giovanna Dini, Laura Vignoli, Maria Scarpelli, Viviana
Chisci, Manuela Nocentini, Maioli Antonella, Modi Antonietta, Viviana
Valeria e Vella Girolama, rappresentate e difese dall'avv. Calogero
Narese ed elettivamente domiciliate in Roma, viale Mazzini n. 142,
presso lo studio del dott. Maurizio Marucchi, contro il Ministero
della pubblica istruzione rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 2060/1988, dell'ordinanza del Ministero
della pubblica istruzione n. 185 del 5 luglio 1988 applicativa della
legge n. 246/1988 recante conversione con modifiche del d.-l. 3
maggio 1988, n. 140, per quanto attiene all'applicazione dell'art. 17
del medesimo decreto-legge (artt. 7 e 8 o.m.); delle istruzioni
applicative diramate con circolare n. 219 del 26 luglio 1988; di ogni
altro atto comunque connesso, presupposto e conseguente;
quanto al ricorso n. 593/1989, dell'ordinanza del Ministero
della pubblica istruzione n. 385 del 23 dicembre 1988, applicativa
dell'art. 8- bis della legge n. 426/1988 recante conversione con
modifiche del d.-l. 6 agosto 1988, n. 323; di ogni altro atto
comunque connesso, presupposto e conseguente;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 20 novembre 1989 il consigliere
Maria Grazia Cappugi;
Udito l'avv. Lorenzoni per le ricorrenti; nessuno comparso per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Le ricorrenti - docenti precarie destinatarie della legge 4 luglio
1988, n. 246, e della legge 6 ottobre 1988, n. 426, in quanto
inserite nelle graduatorie provinciali ad esaurimento (poi
trasformate in graduatorie nazionali) - impugnano con il ricorso n.
2060/1988 l'o.m. 5 luglio 1988, n. 185, la c.m. 26 luglio 1988, n.
219, nella parte in cui dispongono, ai sensi degli artt. 11 e 17 del
d.-l. 3 maggio 1988, n. 140 (convertito nella legge n. 246/1988), che
le immissioni in ruolo sono disposte gradualmente nei limiti della
disponibilita' dei posti; le medesime ricorrenti (alle quali si e'
aggiunto un ulteriore gruppo) con il ricorso n. 593/1989 impugnano
l'o.m. 23 dicembre 1988 n. 385 nella parte in cui dispone, ai sensi
dell'art. 8- bis della legge n. 426/1988, che le nomine effettuate
durante l'anno scolastico hanno decorrenza giuridica dall'inizio
dell'anno scolastico in corso e non gia' le decorrenze previste dalle
leggi n. 270/1982 e n. 246/1988.
Con entrambi i ricorsi viene dedotta violazione e falsa
applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 249/1987 in
relazione alla legge n. 270/1982 nonche' eccesso di potere per errata
considerazione dei presupposti, illogicita' e contraddittorieta'
assoluta, sul rilievo che le disposizioni in questione, lungi
dall'estendere gli effetti della Corte costituzionale 25 novembre
1986, n. 249, alle categorie di docenti non direttamente contemplate
hanno modificato radicalmente, in senso peggiorativo per gli
interessati, il regime giuridico della legge n. 270/1982
sovrapponendo ad esso un regime giuridico nuovo, espressione di
diversa scelta storica; infatti, mentre la legge n. 270 stabiliva che
le immissioni in ruolo ivi previste dovessero disporsi anche in
soprannumero, indipendentemente dalla disponibilita' di posti, la
legge n. 246 ha subordinato l'immissione in ruolo alla disponibilita'
di posti vanificando cosi' in molti casi le finalita' perseguite dal
legislatore del 1987 ed accentuando la discriminazione tra docenti in
condizioni del tutto identiche. Cio' in palese violazione del
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, del
principio di tutela del lavoro, nonche' del principio di buon
andamento dell'amministrazione.
Con il ricorso n. 2060/1988 e' dedotta anche violazione e falsa
applicazione dell'art. 17 della legge n. 246 del 4 luglio 1988 e
degli artt. 7 e 8 della o.m. n. 185 del 5 luglio 1988, nonche'
ulteriore eccesso di potere per assoluta illogicita',
contraddittorieta' e difetto di motivazione: la contraddittorieta'
del comportamento dell'Amministrazione e' resa ancora piu' evidente
dalla circolare ministeriale 26 luglio 1988 (applicativa della o.m.
n. 185) che ha bloccato le carriere al 1979 ai fini della formazione
delle graduatorie, vanificando tutti i meriti di carriera acquisiti
successivamente.
Si e' costituita in giudizio per resistere l'intimata
amministrazione della pubblica istruzione senza scritti difensivi.
D I R I T T O
I ricorsi nn. 2060/1989 e 593/1989 indicati in epigrafe possono,
per l'evidente connessione soggettiva ed oggettiva, essere riuniti.
Poiche' le impugnate ordinanze e circolari ministreriali sono
state adottate in stretta applicazione degli artt. 11 e 17 della
legge 4 luglio 1988, n. 246 e dell'art 8- bis della legge 6 ottobre
1988, n. 426, la questione di costituzionalita' delle suddette norme,
cosi' come prospettata dalle ricorrenti, appare rilevante.
Essa appare altresi' non manifestamente infondata.
Occorre innanzitutto ricordare che con legge 20 maggio 1982, n.
270, al fine di completare la manovra tendente ad una generale
revisione del sistema di reclutamento concorsuale del personale
docente in modo da renderlo per il futuro unico strumento di
selezione, si e' ritenuto di sanare le situazioni pregresse per le
quali dovevano ritenersi gia' maturate aspettative in relazione al
titolo dei rapporti di servizio, alla durata del servizio medesimo,
nonche' al possesso della certificazione di professionalita' (titolo
di studio e abilitazione).
Nell'operare tale sanatoria il legislatore, mentre per i docenti
titolari dei vari tipi di incarico fino all'anno scolastico 1980-81,
ultimo anno utile per il conferimento di tali tipi di nomina, ha
previsto l'immissione in ruolo consentendo il conseguimento
dell'abilitazione - a chi ne fosse sprovvisto - in apposita sessione
riservata per i supplenti ha ritenuto invece, per evitare il sorgere
di nuove aspettative, di stabilire una delimitazione temporale tra il
vecchio ed il nuovo regime, individuandola nel momento di entrata in
vigore della legge n. 270.
Il legislatore, peraltro, nel presupposto che la legge medesima
potesse entrare in vigore agli inizi del 1982, ha ritenuto di
individuare l'ultimo anno scolastico utile - con particolare riguardo
al possesso dei requisiti di servizio - nell'anno scolastico 1980-81,
la legge legge n. 270 e' invece entrata in vigore solo il 6 giugno
1982, in un momento cioe' in cui erano venuti a maturazione per il
personale docente supplente i 180 giorni di servizio che, ai sensi
dell'art. 38 delle legge medesima, dovevano ritenersi sufficienti per
considerare utile, ai fini della immissione in ruolo, anche l'anno
scolastico 1981-82.
Ne e' conseguita la necessita' di una nuova disposizione
legislativa che, operando un'interpretazione autentica della norma,
spostasse di un anno il termine ultimo per la valutazione dei servizi
prestati. A cio' si e' provveduto con l'emanazione della legge 16
luglio 1984, n. 326, che ha previsto, con riguardo al requisito del
servizio prestato, l'utilita' dell'anno scolastico 1981-82 ai fini
dell'immissione in ruolo, con decorrenza peraltro dal 10 settembre
1984.
A tale sistema di sanatoria ope legis del precariato si e'
sovrapposta la sentenza della Corte costituzionale n. 249 del 25
novembre 1986 con la quale e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale:
a) degli artt. 35, quarto comma, 37 e 57 della legge 10 maggio
1982, n. 270, nella parte in cui non prevedono l'estensione agli
insegnanti in servizio con titolo di supplenza annuale nell'anno
scolastico 1981-82 dei benefici ivi disposti per gli insegnanti in
servizio con titolo di incarico nell'anno scolastico 1980-81;
b) degli artt. 35, 37, 38 e 57 della stessa legge n. 270/1982
nella parte in cui non consentono ai supplenti in servizio nella
scuola ordinaria di usufruire del trattamento disposto a favore dei
supplenti nei corsi Cracis dall'art. 46, secondo comma.
In sostanza la Corte costituzionale ha rilevato che le norme
sottoposte al suo esame operavano una ingiustificata disparita' di
trattamento, ponendosi in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
La stessa Corte ha tuttavia limitato gli effetti della dichiarazione
di incostituzionalita' - con evidente riferimento alla materia del
contendere dei giudizi nei quali erano state sollevate le relative
questioni - agli articoli esplicitamente indicati e no ad altri che
pure presentavano gli stessi profili di incostituzionalita'.
Si e' in tal modo venuta a determinare una situazione in cui - in
relazione a determinate categorie di personale, pur in possesso dei
medesimi requisiti o addirittura di requisiti piu' qualificanti dei
docenti diretti destinatari della sentenza della Corte costituzionale
- veniva perpetuata l'irrazionale disparita' di trattamento, non solo
per l'ovvio parallelismo con le situazioni considerate dalla sentenza
medesima, ma con l'ulteriore aggravamento derivante dagli effetti
stessi della decisione in questione.
Sull'interpretazione e l'applicazione della sentenza della Corte
costituzionale il Ministero della pubblica istruzione pose una serie
di quesiti al Consiglio di Stato il quale, con parere della sezione
seconda n. 439 del 25 febbraio 1987, preciso' che gli effetti della
decisione medesima dovevano essere circoscritti, allo stato, ai
docenti della scuola secondaria e, piu' precisamente ai soli non
abilitati. In conformita' a tale parere, l'amministrazione scolastica
dette esecuzione alla sentenza della Corte costituzionale solo nei
confronti dei docenti non abilitati della scuola secondaria che
avevano tempestivamente impugnato la loro esclusione dai benefici
previsti dalla legge n. 270/1982.
La suddetta sentenza non fu quindi applicata in via amministrativa
ne' agli insegnanti appartenenti a categorie diverse da quelle
espressamente contemplate (insegnanti della scuola materna,
elementare, di istruzione artistica, e insegnanti abilitati della
scuola secondaria), ne' a coloro che, pur trovandosi nelle stesse
condizioni dei docenti espressamente considerati, avendo fatto
affidamento sulla legittimita' dell'operato dell'amministrazione, non
avevano proposto tempestivo ricorso.
Il consiglio di Stato aveva tuttavia con concluso il suddetto
parere osservando: "Si ritiene con cio' di avere ricostruito la
disciplina conseguente alla pronuncia della Corte, nel rispetto del
dispositivo di questa e dei princi'pi generali in materia. Nondimeno,
la sezione e' consapevole che la disciplina cosi' ricostruita puo'
sembrare poco appagante, soprattutto per le disparita' di trattamento
e certe contraddizioni. Tali inconvenienti non sembrano superabili
per via interpretativa, per la preminente ragione che le sentenze
costituzionali di accoglimento non sono suscettibili di applicazione
analogica; essi dunque potranno richiedere un intervento legislativo
di cui il Ministero, ove lo ritenga, potra' farsi promotore".
In conformita' al suggerimento del Consiglio di Stato, il Governo
aveva predisposto un decreto-legge con cui dava integrale
applicazione, nei confronti di tutte le categorie di docenti non di
ruolo, ai princi'pi affermati nella citata sentenza della Corte
costituzionale. Tale decreto fu pero' ritirato e sostituito con il
d.-l. 3 maggio 1988, n. 140, che all'art. 11 stabilisce: "Le
disposizioni previste dall'art. 57 della legge 20 maggio 1982, n.
270, si applicano anche alle categorie ivi contemplate in servizio
con supplenza annuale nell'anno scolastico 1981-82". "Nell'art. 46
della legge 20 maggio 1982, n. 270, primo e secondo comma, agli anni
scolastici 1979-80 e 1980-81, si aggiunge l'anno scolastico 1981-82
ed il sessennio antecedente al 10 settembre 1981, ivi previsto, e'
sostituito dal settennio antecedente al 10 settembre 1982".
"Nell'art. 53 della legge 20 maggio 1982, n. 270, agli anni
scolastici 1979-80, o 1980-81 si aggiunge l'anno scolastico 1981-82".
"Agli insegnanti che abbiano comunque svolto negli anni soclastici
1978-79 o 1979-80 o 1980-81 o 1981-82 un anno di servizio in qualita'
di supplente nelle scuole materne, nelle scuole elementari, nelle
scuole ed istituti di istruzione artistica statali che abbiano svolto
un altro anno di servizio di insegnamento non di ruolo nelle medesime
scuole ed istituti nel settennio antecedente alla data del 10
settembre 1982, nonche' agli insegnanti che abbiano nel settennio
suddetto conseguito nei concorsi di accesso ai ruoli nelle predette
scuole ed istituti una votazione media non inferiore al punteggio
corrispondente a sette decimi e che abbiano svolto, sempre nel
medesimo settennio, almeno 180 giorni di servizio, anche non
continuativi, in qualita' di supplenti nelle medesime scuole od
istituti, si applicano rispettivamente e, ove sia prescritta
l'abilitazione, a seconda che siano abilitati o non abilitati, gli
artt. 25, 30, 34 e 37 della legge 20 maggio 1982, n. 270".
"Le disposizioni recate dagli artt. 8 e 9 della legge 25 agosto
1982, n. 604, si applicano anche agli insegnanti che abbiano prestato
servizio non di ruolo con nomina conferita ai sensi dell'art. 3,
quarto comma, del d.-l. 6 giugno 1981, n. 281, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 luglio 1981, n. 392, nell'anno
scolastico 1981-82, ovvero, per i paesi nei quali l'anno scolastico
ha inizio in data diversa da quella del territorio metropolitano, che
abbiano prestato servizio durante l'anno scolastico 1981-82 e fossero
in servizio alla data del 9 settembre 1982".
"Il disposto di cui ai commi 4, 5, 6 e 7 si applica anche agli
insegnanti che, ai sensi dell'art. 9 della legge 26 maggio 1975, n.
327, abbiano prestato servizio di insegnamento non di ruolo nelle
istituzioni scolastiche e culturali italiane all'estero e siano in
possesso dei requisiti previsti".
"Le disposizioni contenute nell'ottavo, nono e decimo comma, sono
estese, in quanto applicabili, al personale insegnante che abbia
prestato servizio nei Paesi in via di sviluppo, ai sensi della legge
8 febbraio 1979, n. 38".
"Le immissioni in ruolo sono effettuare secondo le modalita'
previste dall'art. 17".
Il successivo art. 17 stabilisce tra l'altro, al primo comma, che
le "immissioni in ruolo previste negli artt. 11, 14 e 15 sono
disposte gradualmente nei limiti delle disponibilita' dei raltivi
posti".
Il d.-l. n. 140/1988 e' stato poi convertito nella legge 4 luglio
1988, n. 246.
Mentre per effetto della sentenza della Corte costituzionale il
personale interessato aveva beneficiato degli stessi effetti della
legge n. 270/1982, con conseguente immissione in ruolo anche in
soprannumero, per effetto del d.-l. n. 140/1988, convertito nella
legge n. 246/1988, che aveva lo scopo di estendere i benefici
previsti dalla legge n. 270/1982 a tutte le categorie di docenti che
si trovavano nelle stesse condizioni della categorie alle quali si
riferiva la sentenza stessa, e' disposta non l'immissione in ruolo
immediata ma l'immissione in ruolo graduale sulla base di graduatorie
provinciali e nei limiti dei posti disponibili (disponibilita' che,
fatta salva la percentuale dei posti riservati ai trasferimenti e di
quelli destinati ai concorsi gia' indetti, e' in alcuni casi
pressoche' nulla).
Poiche' molti dei destinatari della legge n. 246/1988, che in
applicazione dei princi'pi sanciti dalla Corte costituzionale
avrebbero avuto diritto all'immissione in ruolo immediata, anche in
soprannumero, conseguiranno tale immissione in ruolo tra anni e
alcuni forse mai, non sembra che il denunciato contrasto delle
disposizioni censurate con l'art. 3 della Costituzione sia infondato.
Che l'intento dichiarato del d.-l. n. 140/1988 sia proprio quello
di eliminare le discriminazioni risultanti dalla parziale
applicazione della sentenza n. 246/1986 della Corte costituzionale e'
fuori discussione e risulta anche dagli atti parlamentari relativi
all'iter di conversione.
Del resto il Consiglio di Stato, nel citato parere n. 439/1987,
aveva ricordato che le sentenze della Corte costituzionale hanno
effetto erga omnes e che tale effetto e' di norma retroattivo, a
maggiore ragione quando - come nella specie - hanno carattere
sostanzialmente provvedimentale, di modo che escludendo
l'applicabilita' alle situazioni anteriori alla sentenza quest'ultima
risulterebbe inutiliter data.
Aveva anche osservato che il problema dell'applicazione delle
sentenza di accoglimento va affrontato con criteri ben diversi da
quelli comunemente utilizzati in tema di "estensione del giudicato";
non si tratta, invero, di "estendere" in giudicato, ma di vedere
quali siano gli atti e i comportamenti dovuti e non dovuti in forza
della legge quale essa risulta a seguito della pronuncia demolitoria
o manipolatoria della Corte. Se in sede di applicazione in via
amministrativa si deve tener conto delle eventuali preclusioni
determinatesi e della irretrattabilita' degli atti legittimamente
compiuti, e comunque non ritualmente impugnati, e' evidente che il
legislatore non e' condizionato da tali preclusioni formali e deve
dare applicazione ai generali princi'pi di equita' e di
regionevolezza.
Le diverse giustificazioni che potrebbero essere addotte
(diminuzione della popolazione scolastica, destinazione di posti ai
concorsi, ecc.) in realta' non rispondono all'obiezione che se il
legislatore della legge n. 270/1982 avesse fatto corretto uso del suo
potere applicando sin da allora i princi'pi costituzionali poi
riaffermati dalla Corte tutte le ricorrenti avrebbero gia' conseguito
l'immissione in ruolo, mentre a seguito dell'entrata in vigore della
legge n. 246 in questione tutte le discriminazioni tra categorie di
docenti in possesso dei medesimi requisiti, di cui al Consiglio di
Stato aveva auspicato l'eliminazione in via normativa, rimangono
sotto il profilo delle diverse modalita' di immissione in ruolo.
Considerazioni del tutto analoghe valgono per l'art. 8- bis della
legge 6 ottobre 1988, n. 426, nella parte in cui dispone che le
nomine effettuate durante l'anno scolastico hanno decorrenza
giuridica dall'inizio dell'anno scolastico in corso e non gia' le
decorrenze previste dalla legge n. 270/1982 e n. 246/1988.
Va ricordato che la Corte costituzionale, con ordinanza n. 1120
del 20 dicembre 1988, pronunciandosi nei giudizi di legittimita'
costituzionale promossi dalla sezione aventi ad oggetto la esclusione
di determinate categorie di docenti dai benefici derivanti dalla
sentenza n. 249/1986, ha ritenuto opportuno che il giudice a quo
procedesse ad un nuovo esame della rilevanza delle questioni alla
stregua della sopravvenuta normativa, e cioe' del d.-l. n. 140/1988,
convertito nella legge n. 246/1988, e della legge n. 426/1988; se la
stessa Corte avesse ritenuto che tale normativa sopravvenuta,
riguardante categorie di docenti prima esclusi dalla sentenza n.
249/1986, avesse soddisfatto tutti i diritti dei docenti interessati,
avrebbe potuto dichiarare l'inammissibilita' della questione
proposta.
In conclusione, deve ritenersi non manifestamente infondata la
questione di costituzionalita' degli artt. 11 e 17, primo comma,
della legge n. 246/1988 e dell'art. 8- bis della legge n. 426/1988,
per contrasto con l'art. 3 della Costituzione.